ממשלת הביזה

מה זה כספים קואליציוניים?

נאמר שנבחרת להיות חבר כנסת, ונניח שיש נושא שקרוב לליבך וחשוב לך, נניח "חיי המין של הציפור המכונה בעגה עממית בולבול", שהיא מין ציפור שיר נפוצה בארצנו. בתחילת דרכך כחבר כנסת תנסה להשיג תקציב לנושא בדרך המלך: תיפגש עם גורמי המקצוע במשרד החקלאות ובמשרד לאיכות הסביבה ותנסה לשכנע אותם לתקצב הקמת מכון מחקר שיעסוק בנושא החשוב, ואם צריך תיזום גם דיון בוועדת הפנים של הכנסת, ואפילו תניח הצעת חוק, תקים שדולה ותפנה לתקשורת שתסייע.

אם הצלחת לשכנע באופן מנומק וענייני למה חיי המין של הבולבולים חייבים מכון נפרד וכמה מיליוני ₪ לחוקרים, וגם השרים והממשלה תתמוך - הרי שהסעיף ייכנס לבסיס תקציב המדינה.

אם לא שכנעת - אל תתייאש! יש עוד תקווה. יש דרך להשיג כסף למחקר בדרך עוקפת: הקואליציה זקוקה לאצבע שלך כדי להשיג רוב, אתה מצידך מודיע שבלי המכון לחקר חיי המין של הבולבולים אתה לא מרים את היד. פקידי האוצר זזים באי-נוחות, אבל מאשרים 4.5 מיליון ₪. הכסף הזה, שלא ייכנס לבסיס התקציב, נקרא כסף קואליציוני. למה? כי הוא מאפשר להקים קואליציה.

רגע, אז איפה הכסף?

הכסף כן נמצא בתקציב, אבל לא בבסיס התקציב. יעינו, ישרא-בלוף. כספים קואליציוניים הם כספים בתקציב המדינה שהקצאתם נעשית באמצעות "תקנות תקציביות" המאושרות על-ידי הממשלה, ולא בחקיקה בכנסת. הכספים הקואליציוניים אינם נכללים בבסיס התקציב, ולכן אינם עוברים אוטומטית לתקציב השנה הבאה - הם תקפים רק לתקופה שנקבעה בהסכם הקואליציוני להקצבתם.

למען ההגינות צריך לציין שלא כל דרישה לתוספת תקציב, שמועלית במהלך המו"מ על תקציב המדינה, הופכת לכספים קואליציוניים. דרישה מנומקת, עניינית, למשל - להוסיף תקציב לבריאות הנפש בגלל מלחמת "חרבות ברזל" - ישרת את כלל האוכלוסייה ולא סקטור מסוים, לא תיחשב לכספים קואליציוניים.

אבל לא ענית? איפה מונח הכסף?

היועץ המשפטי לממשלה ניסה להרחיק את הכספים הקואליציוניים מיידם של המפלגות והח"כים וקבע: "תקציבים ליישום הסכמים פוליטיים ישולבו בתקציב המשרד הרלוונטי לפעילות לה יועדו, תחת הפעילות הרלוונטית באותו משרד. הקצאת הכספים מתוך התקציב תיעשה על פי כל דין והכללים המחייבים במשרד ובהתאם לכללי המשפט המנהלי. למפלגות ולגורמים פוליטיים אחרים לא תהיה נחלה תקציבית נפרדת בתוך תקציב המדינה".

ובכן, יש כסף לחקור את חיי המין של הבולבולים. הוא לא מונח בכיס של חבר הכנסת וגם לא בחשבונו הפרטי בבנק, אבל ההישג רשום על שמו וזה תקציב מצחין, מפני שהוא הושג שלא באופן ענייני ונועד להאדיר את הישגיו של ח"כ פלוני ולאו דווקא להיטיב עם הציבור. נציין שזה בכלל לא תפקידה של הכנסת לקבוע איזה מחקרים ינהלו באקדמיה, ובכל מקרה זה מריח קניית שלטון בכסף, במקרה זה, בכסף של כולנו.

כמה זה עולה לנו?

המונח "כספים קואליציוניים" הוא חמקמק ומשרד האוצר נוטה שלא לפרסם יותר מדי נתונים בכלל. חלק ניכר מסכומי הכספים הקואליציוניים משתנים במהלך שנת התקציב בעקבות העברות תקציביות, שזו המסלקה של האוצר. סכומי כסף עצומים שעוברים מסעיף לסעיף בלי בקרה אמיתית של הכנסת.

להלן הסכומים שאושרו בכל שנה (במיליארדי ₪):

כמה מסקנות מהמספרים:

• בין 2015 ל-2022 נעו הכספים הקואליציוניים בדרך כלל סביב 600-900 מיליון שקל בשנה (למעט 2019).
• בשנת 2019 נרשם זינוק חריג לכ-3.1 מיליארד ₪.
• בתקציב 2023-2024 חל זינוק נוסף: לכ-5.8 מיליארד ב-2023 וכמעט 8 מיליארד ב-2024.
• לפי ניתוח של המכון הישראלי לדמוקרטיה, היקף הכספים הקואליציוניים ה"מובהקים" בתקציבי 2023-2024 גדול בערך פי ארבעה מהיקפם בתקציב 2015-2016. https://www.idi.org.il/articles/51837

לאן זורם הכסף הקואליציוני?

רוב הכסף הקואליציוני מיועד ל"מרד" בדמוקרטיה, לחיזוק הבערות ולמאבק בקדמה ובמדע. הנה העברות קואליציוניות בולטות בתקציב 2025:

חשוב להזכיר שהמיליארדים הללו אושרו בזמן מלחמה, שכסף לשיפוץ בית החולים סורוקה למשל (שנפגע מטיל איראני) לא נמצא, אבל יש שפע ממון לתחזק את הקואליציה.

למה בג"ץ לא עוצר את זה?

בשנת 2005 הוגשה עתירה לבג"ץ נגד הסכם בעניין כספים קואליציוניים בין ראש הממשלה ושר האוצר לבין סיעת "שינוי", לפיו "בתקציב 2005 יוקצה סך של 700 מיליוני שקלים לנושאים מדע, תרבות, אומנות, איכות הסביבה, מלחמה בתאונות דרכים, נושאי מיסוי, נושאי רווחה, חיילים משוחררים, חיילי מילואים, קליטת עולים חדשים, וכל נושא נוסף לפי החלטת שינוי." העתירה נדחתה, בין השאר בנימוק ש"אין עילה להתערבות שיפוטית בהסכמים פוליטיים הנכרתים בשיטה קואליציונית שנועדו לשמר יציבות שלטונית, תוך הסכמה לפעול להקצאת כספים למטרות מסוימות ובלבד שמדובר במטרות ציבוריות ראויות, ובהיקף משאבים מידתי", ובנימוק שמשמעות ההסכם "אינה סותרת את דיני התקציב; היא עולה בקנה אחד עם כללי הפעלת שיקול הדעת המינהלי על פי המשפט הציבורי; היא אינה עומדת בסתירה לעקרונות תקנת הציבור.

ספק אם הכספים הקואליציוניים שהוקצו בשנים האחרונות עומדים בקריטריונים שקבע בג"ץ.

שימוש לרעה בכספים קואליציוניים נמצא במרכזה של פרשת השחיתות ב"ישראל ביתנו", שבפסק דין בעניינה נקבע כי "לאחר שמיעת הראיות נמצא שהנאשמת, פאינה קירשנבאום - סגנית שר הפנים, חברת הכנסת ומזכ"לית מפלגת ישראל ביתנו לשעבר, ומי שהייתה אמונה על חלוקת הכספים הקואליציוניים של המפלגה, בסך כולל של כמיליארד ומאתיים מיליון ₪ במהלך כהונתה - לקחה שוחד במסגרת פרשה רחבת היקף, באופן שיטתי, ערמומי ומתוחכם, תקופה ארוכה, שראשיתה לכל המאוחר בשנת 2008 וסופה בפרוץ החקירה הגלויה בשלהי שנת 2014, משמונה גורמים שאינם קשורים זה לזה."

מה הופך כסף קואליציוני ל"טוב" או "רע"?

כספים קואליציוניים מלווים את התקציב של מדינת ישראל כבר זמן רב. אלא שעד לשנים האחרונות היה היקפם "נסבל" - ואילו מאז ממשלת נתניהו האחרונה, היקף הכספים הקואליציוניים גדל משמעותית כל שנה, והרכב הכספים הקואליציוניים נהיה פחות ופחות מקצועי ויותר ויותר סקטוריאלי. על מנת לשמור על תקציב מדינה ממלכתי ולמנוע מצב שבו כל חלק בחברה הישראלית מושך לפי כוחו נתח מעוגת התקציב, ללא ראייה ממלכתית - דרושה שקיפות תקציבית מלאה וגם ביקורת ציבורית נוקבת על הקמת משרדים ייעודים ומינוי שרים ייעודים לחלוקת כספים קואליציוניים.

כאמור, לא כל כסף קואליציוני הוא בהכרח גרוע. אם יש הלימה בין יעדים ממשלתיים, בדגש על כאלו שנכונים לממשלות שונות, כגון צמצום פערים חברתיים, הגדלת פריון העבודה והתעסוקה, האצת הצמיחה, תמיכה במוצר ציבורי או בצריכה ציבורית, או השגת מטרות לאומיות רחבות בהקצאת כספים זו - הרי הוא ראוי.

אם מדובר בהקצאה ממשלתית מוכרת, ארוכת טווח, שגידולים בה אינם קשורים תמיד להסכמים קואליציוניים ופוליטיים - גם הוא ראוי.

חשובה מאוד תמיכה מקצועית מגורמי המקצוע בהשגת יעדים מול הקצאות אלו. אם התקצוב הוא תולדה של עבודה מקצועית שבוצעה בקדנציות קודמות, והאם זהו כלי תקצובי מוכר גם במדינות אחרות. האם הדרגים במשרד הרלוונטי תמכו או התנגדו לתקציבים אלו באופן עקבי בממשלות שונות? האם התקצוב מתבסס על ועדה מקצועית שנתנה המלצות? כל אלה הם שיקולים חשובים להבחין בין כסף שהושג במו"מ קואליציוני לגיטימי - לבין כסף סקטוריאלי שמנוגד לעמדת הדרג המקצועי ולערכי השוויון.

שאלה חשובה נוספת היא האם הכספים הללו משויכים למשרד ייעודי שהפעילות בו אינה מוגדרת פעילות ליבה ממשלתית, משרד חדש או שר שני במשרד שנועד לפקח עליהם? משרד ייעודי יוגדר כמשרד נושאי שאין לו אחריות רגולטורית או משקית מובחנת לשירות ציבורי או לאחד מענפי המשק ועיקרו הקצאת תקציב. מדובר במשרדים כגון משרד ההתיישבות, הנגב והגליל, מורשת, ירושלים ומסורת, שוויון חברתי, שיתוף פעולה אזורי - שהם משרדים מומצאים לשם חלוקת כספים למקורבים.

המדד החשוב ביותר לבחינת הכספים הקואליציוניים הוא רמת הסקטוריאליות שלהם. צריך לבחון מה היקף הנהנים, מה משקלם באוכלוסייה וכמה אחידה זהותם? ככל שהכסף הקואליציוני מופנה לאוכלוסייה אחידה ומצומצמת ולא לכלל האוכלוסייה - הוא פחות טוב לנו האזרחים.